走出去智庫觀察
自2022年2月俄烏衝突爆發以來，美國聯合其西方盟友對俄採取了外交孤立和一系列“毀滅性”制裁政策，涵蓋經濟、金融、科技、能源、外交、政治等幾乎所有領域，甚至包括以谷歌、蘋果、微軟等爲首的20多家科技巨頭也相繼宣佈對俄停止投資和供貨。
走出去智庫（CGGT）觀察到，美國聯合盟友對俄羅斯發起最嚴厲制裁的同時，不斷釋放要向中國施加次級制裁的威脅信號，拜登等美國政要威脅稱若中國不遵守對俄製裁，其將對中國實施報復性措施。對此，中國企業應高度警惕美西方借俄烏衝突實施次級制裁，做好風險研判和應對準備。
中企如何應對次級制裁風險？今天，走出去智庫（CGGT）刊髮針對美國次級制裁的分析文章，供關注涉俄業務制裁風險的讀者參考。
要 點
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
1、美國是使用次級制裁最頻繁的國家，其利用自身在世界經濟中的主導地位，援引《對敵貿易法》《國際緊急狀態經濟權利法》等國內法，將次級制裁發展成爲推行美國外交政策的重要工具。
2、俄烏衝突以來，美加大對俄製裁的同時向中國政府明確表示，若中國“破壞”美對俄製裁，將會有相應後果。
3、建議中國企業在涉俄羅斯的合同中約定雙方遵守交易所適用的出口管制、經濟制裁等領域的包括聯合國、中國等在內的規定，並在政治情勢發生重大變化時，有較好的退出機制。
正 文
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
文/楊金潔
國務院發展研究中心國際技術經濟研究所研究一室，三級分析員
賈舒喆
國務院發展研究中心國際技術經濟研究所研究一室，三級分析員
一、美國次級制裁含義及內容
次級制裁是一國憑藉其國際優勢地位，通過增加第三國違抗美國製裁措施的成本，將其單邊制裁轉變爲多邊制裁的強制手段，是域外管轄的重要政策工具。美國的域外管轄包括一級制裁和次級制裁，一級制裁的適用情況是相關主體屬於“美國人”，或相關交易在“人”“財”“物”等方面與美國存在聯繫；次級制裁指在相關主體不屬於“美國人”，相關交易與“美國人”無關、不使用美國金融系統、不涉及美國原產貨物和美國含量超過特定比例的貨物的情況下，美國仍然禁止或限制相關主體與受制裁對象進行該交易，如果第三國企業或個人實施了該交易將面臨美國的制裁。
美國是使用次級制裁最頻繁的國家，其利用自身在世界經濟中的主導地位，援引《對敵貿易法》《國際緊急狀態經濟權利法》等國內法，將次級制裁發展成爲推行美國外交政策的重要工具。美國次級制裁的目標國家和地區包括伊朗、古巴、朝鮮、委內瑞拉、敘利亞、俄羅斯、克里米亞、盧頓地區等。次級制裁對象包含針對特定行業的制裁（限制第三國實體與特定國家某些行業進行交易，如伊朗金融業、汽車業、能源業）；以及針對特定個人或實體的制裁（限制第三國的實體與特定國家部分個人或實體進行交易，通常在“特別指定國民”名單中且被標註“受到次級制裁”）。美國針對第三國的次級制裁手段主要包括凍結制裁、美元賬戶制裁和菜單式制裁，如禁止美國金融機構爲其提供任何匯款或支付、禁止爲與其有關的物項頒發特殊出口許可、禁止其參與政府採購、禁止在美開設代理賬戶與過款賬戶等；執行次級制裁的主要機構爲財政部外國資產監控辦公室（OFAC）、商務部工業與安全局（BIS）。
二、美實施次級制裁的實踐
美國實施次級制裁可追溯至於1996年生效的《古巴自由和民主團結法》（LIBERTAD）（通常稱爲《赫爾姆斯-伯頓法》），以及《伊朗-利比亞制裁法》（ILSA）（有時稱爲D'Amato法）。這兩項法律均旨在阻止美國和外國公司與古巴、伊朗及利比亞進行某些交易。ILSA的主要發起人、參議員達馬託（D'Amato）總結了美國的態度：“現在世界各國將知道，他們可以與他們（伊朗和利比亞）進行貿易，也可以與我們進行貿易。他們必須做出選擇。”
過去二十年，美國越來越多地使用次級制裁，作爲達到自己外交戰略目標的手段。美商務部的報告顯示，自2000年以來，外國資產控制辦公室（OFAC）的列名（designation）總共增長了9倍多。
需重點關注，美國對涉及美國金融系統的認定相當寬泛。例如，英國阿拉伯商業銀行（BACB）因與受美國製裁的蘇丹客戶匯款途經其紐約的分行而遭次級制裁。2010年9月至2014年8月，BCAB代表7家蘇丹金融機構辦理了總額達1.907億美元的大宗資金支付。儘管BACB與蘇丹客戶之間的美元交易本身未直接使用美國金融系統，且所有涉及蘇丹的美元交易均在非美國金融機構且在美國境外處理，但美元資金匯轉的途中，經由的非美金融機構在美國開立了美元清算賬戶，OFAC認定此環節涉及美國金融系統，因此對該銀行進行次級金融制裁，並處以2.2億多美元罰款，後經英國審慎監管局（PRA）協商和該行積極補救，纔將罰金降至400萬美元。
在特朗普執政時期，美國政府還加大了針對非美國企業的次級制裁。在這樣的背景下，一些中國公司已經由於和伊朗等被制裁的國家有貿易往來而受到了株連。例如，中興通訊因出口美國電子產品至受美國製裁主體伊朗而受到次級制裁，交納高額罰金後才得以解除。2016年3月，美商務部工業與安全局（BIS）認定中興通訊違反美國出口管制政策，未經許可向伊朗轉出口受管制的美國電子產品，將中興通訊及其三家關聯企業納入“實體清單”，要求美國企業向中興通訊出口產品時必須獲得BIS的特殊許可，一年後雙方和解，中興支付罰金8.9億美元以消除出口禁令。2018年4月，美商務部指控中興通訊對涉及歷史出口管制違規行爲的某些員工未及時處罰、違反和解協議，再次啓動出口禁令，中興通訊繳納14億美元鉅額罰款及保證金後出口禁令獲得解除。
美國憑藉自身在全球貿易體系和金融體系的中心地位，以次級制裁威脅全球。美國過往次級制裁案例表明，由於美國處於世界經濟金融中心，凡涉及跨國貿易、跨境資金流通、高精尖科技的實體與美國不存在“最低限度聯繫”的難度很高，與美國站在對立面的成本也很高。基於此，美國容易從金融和貿易上對他國實體發難，一方面，通過直接制裁切斷他國實體產品和資金鍊，另一方面，以實施次級制裁、切斷第三方與受制裁實體往來威脅跨國企業和金融機構遵守制裁規定，加大制裁威懾效果。
三、美西方次級制裁對我潛在影響與風險
俄烏衝突以來，美加大對俄製裁的同時向中國政府明確表示，若中國“破壞”美對俄製裁，將會有相應後果。美總統國家安全事務助理沙利文曾對此發出警告。美商務部長雷蒙多則表示，中國企業若違反美對俄出口限制，可能會被切斷生產產品所需的美國設備和軟件供應。鑑於中國是俄羅斯的重要貿易伙伴，中國面臨較高的美國次級制裁風險，航空航天、能源、通信、先進製造等關鍵敏感行業的高科技企業以及金融機構受到美國製裁波及的風險不容小覷，我應做好風險研判和充要準備。
第一，美或將漸次針對通信、航空航天等重點領域中企實施更多次級制裁行動。美商務部負責出口管理的助理部長幫辦馬修·博爾曼在採訪中解釋了觸發次級制裁的部分條件，即“如果企業向俄出口產品中有超規的‘美國成分’或產品基於美國的軟件、技術等生產，就可能受到次級制裁的限制”。近期英國《金融時報》稱，美國正考慮對中國視頻監控設備商海康威視（Hikvision）實施“至今最嚴厲制裁”。該報道援引知情人士消息稱，美財政部將公佈一份“特別指定國民”（SDN）名單，禁止美國企業或公民與名單上的人進行交易，並凍結其在美資產。若此次新制裁落地，海康威視或將成爲首家被列入SDN名單的中企。由於經濟制裁的執法歷來有一定的滯後性，預計因這些原因引發的相關領域的次級制裁情況會在未來一段時間逐漸浮出水面。
第二，中國高科技企業尤其是向俄出口基於美國技術或軟件生產產品的企業，是美政府重點關注對象，受美次級制裁風險加大。2月24日，美商務部工業與安全局修訂“外國生產的直接產品”規則（Foreign-direct Product Rules）規定，涉及微電子、電信設備、航空電子設備等高端技術行業的CCL3-9類產品，如基於超過25%以上的美國技術或軟件生產，就須經申請獲得許可才能向俄出口，否則就可能觸發罰款或禁止交易制裁。受該規定影響，我國高新技術企業在俄高新技術市場貿易可能面臨技術封鎖和供應鏈隔離的雙重風險。
第三，美有較大可能在無足夠實證情況下對中企施加次級制裁。例如，中芯國際。美商務部長吉娜·雷蒙多表示，如果中芯國際和小米等企業對俄提供芯片代工服務，將被美方視爲違反其單方面指定的所謂制裁措施，可能受到次級制裁。而近期有俄羅斯媒體報道，在臺積電宣佈暫停爲俄羅斯提供芯片後，俄羅斯芯片設計商貝加爾電子和MCST可能尋求向中芯國際採購。近期，烏克蘭官員和公民指責中國無人機制造商大疆創新科技向俄泄露了烏軍隊的數據，德國最大電子零售商MediaMarkt還下架了大疆的無人機產品，且大疆及其全球合作伙伴的社交媒體賬號均遭受了協同一致的水軍刷屏攻擊，誹謗大疆在國際局勢中有不當行爲，給多方社交媒體運營帶來了困擾，大疆宣佈暫停在俄烏兩國的所有業務。
第四，美次級制裁不確定性帶來的寒蟬效應也需警惕。出口管制對企業的影響可能不止體現在實際制裁後的斷供和短缺等方面，還會有項目期延長、合作受阻、成本增加、現金流斷裂等由於其他企業擔憂而造成的企業生產經營受損等。例如，俄烏衝突及美西方對俄羅斯、烏東地區的制裁使中企海外權益受到影響，川開實業集團在哈爾科夫建設的光伏發電站已因爲俄烏衝突停運；中國電建的在建項目也全部停工。
四、對策建議
面對美西方的頻頻威脅，我應提前做好應對預案。
一是加快突破關鍵核心技術“卡脖子”局面，聚焦科技自立自強。核心技術受制於人是國家在發展中面臨的最大障礙。我應樹立底線思維，有效評估和識別涉及國家重大科技安全、經濟安全、政治安全的“卡脖子”技術；加強頂層設計，發揮科技創新的舉國體制優勢，激發市場主體活力；完善產業科技安全預警監測系統，加快研發產業科技安全的預警監測平臺和共性技術開發平臺；加大自主創新投入，加快原始創新型人才培養，提高把握技術趕超機遇的能力。
二是企業應建立合規體系，系統性梳理風險要素，完善應急條款。一方面，建立合規體系可最大限度地幫助企業減少違反美次級制裁相關規定的風險；另一方面，建有合規體系的公司即使違反了美國的相關規定，在認定和處罰力度方面也會有相應程度的減少，不具有主觀惡意，所以能更好地和美國政府達成和解。建議中國企業在涉俄羅斯的合同中約定雙方遵守交易所適用的出口管制、經濟制裁等領域的包括聯合國、中國等在內的規定，並在政治情勢發生重大變化時，有較好的退出機制。對於已經受到次級制裁的企業，鼓勵其積極申訴，維護企業自身正當利益。此外，企業還應積極排查“涉美”情況（是否在美境內有關聯企業、機構或員工，是否僱傭美籍或美綠卡員工等），避免內部引發出口管制和次級制裁等風險。
三是面對無理打壓，政府層面積極完善法律法規相關政策並探索企業如何有效利用這些法律法規的案例。我方應運用好2021年6月出臺的《中華人民共和國反外國制裁法》第三條第二款之規定對美方制裁中涉及中國的歧視性限制加以反制，靈活應對制裁情景；運用《不可靠實體清單規定》與《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，對其他企圖參與和協助美國涉俄單邊制裁的組織與個人豎起威懾性的法律保護屏障，警惕美國借制裁俄羅斯之機切斷中企與全球供應鏈的聯繫、孤立中國高科技產業發展。同時，《反外國制裁法》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》將如何影響這些執法行動目前還未明朗，值得企業密切關注。
四是鼓勵企業間的正常交流與合作。倘若美西方借俄烏衝突對我施加次級制裁，我在警惕其不確定性帶來寒蟬效應的同時，仍應爲各國企業的運作和正常合作創造條件，並鼓勵企業間的正常交流與合作，盡力彌補出口管制對企業帶來的斷供和短缺、成本增加、現金流斷裂等影響。
此外，我還應加速推行人民幣國際化。美元是美國霸權的重要支柱，要抑制美西方次級制裁帶來的損害，“去美元化”並加速推行人民幣國際化是反制次級制裁的必經路徑。美歐對俄祭出“金融核彈”，將多家俄羅斯銀行踢出SWIFT（環球銀行間金融通信協會）支付系統。爲應對西方制裁，俄羅斯央行已於2014年開發了本土版金融信息傳輸系統（SPFS）。俄羅斯被踢出SWIFT系統，則有可能會更多地增加與中國的聯繫，除俄羅斯外，近年來，歐盟、印度、日本等國家或地區均紛紛採取措施，試圖填補美元所失去的市場。中國應當抓住時機，順勢加速人民幣的國際化。
參考文獻：
[1]Federal Register, “Implementation of Sanctions Against Russia Under the Export Administration Regulations (EAR)”, March 3, 2022, https://www.federalregister.gov/documents/2022/03/03/2022-04300/implementation-of-sanctions-against-russia-under-the-export-administration-regulations-ear.
[2]Bureau of Industry and Security, “Export Administration Regulations 734.4”, March 2, 2022, https://bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/2382-part-734-scope-of-the-export-administration-regulations-1/file.
[3]http://www.kzaobao.com/shiju/20220427/115741.html
[4]https://www.zaobao.com/realtime/china/story20220505-1269500
[5]2021年6月10日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國反外國制裁法》。
[6]賈輝、鞠光：《識別美初級制裁和次級制裁》，《中國外匯》，2019年9月15日。
[7]羅國強、劉恬：《我國《反外國制裁法》的使用規則及其法律調適和完善》，《雲南師範大學學報（哲學社會科學版）》，2022年第2期。
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